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根据欧盟与土耳其方面此前达成的协议，4月4日是双方开始“一换一”遣返难民的日子。难民问题，已然成为欧洲不得不花力气面对的问题，而这场撕扯欧洲的危机，根源何在？如何化解？本期起，本栏目将推出系列学者文章。

寒冬刚过，春季伊始，偏处北半球高纬度地带的欧洲正是乍寒还暖之时，难民大军也如同早春薄冰下潜滋暗长的融水，又开始悄然汇聚，形成新的潮水，向欧洲翻卷而来。

布鲁塞尔日前遭遇的恐怖袭击可谓雪上加霜，使难民问题成为更加烫手的山芋。随着形势的跌宕起伏，难民问题、恐怖袭击问题和英国脱欧问题正在日益紧密地纠结在一起，成为环环相扣、错综复杂的一团乱麻，令欧盟决策层欲说还休，欲罢不能。

三波新的压力

当前的难民问题正在给欧盟决策层带来三波新的压力。

第一波压力，源自于有可能随季节更替而出现的新一轮难民潮的高峰。由于地中海地区在秋冬季节里阴冷多雨，常有风暴，不利于偷渡，而春夏时节干旱少雨，晴朗天气较多，偷渡较为方便，因而中东难民偷渡地中海的人数与频率，会按照季节的交替而呈现周期性的变化。从2011年以来，联合国难民署的统计数字显示，每年3月到4月间，难民偷渡地中海涌入欧洲的人数和频率会显著增多，至7-8月会增加到顶峰，自10月中旬以后，随着天气转冷，气候条件恶化，横越地中海奔向欧洲的难民数量会有显著的减少。如今又是四月天，新一轮的难民潮可能正在形成，欧盟决策者也忧心忡忡。

第二波压力，源自于难民们绕开地中海、借道北极地区进入欧洲的新动向。自从2015年10月以来，欧盟边境署加紧开展打击地中海偷渡活动的“索菲亚行动”，欧盟成员国的舰船对地中海的巡逻与警戒一阵紧似一阵。由于叙利亚公民无需签证即可进入俄罗斯，许多叙利亚难民眼见着乘船橫越地中海的胜算越来越小，便设法进入俄罗斯，从俄罗斯西北角骑自行车跨越北极荒原，进入挪威，再转道去瑞典等国。2015年一年里，已有约5500名难民从这一路线进入挪威。2016年1月25日，俄罗斯关闭其与挪威的边界，难民们便转而涌向芬兰，挪威尚未加入欧盟，而芬兰本身就是欧盟成员国，在申根协定仍然有效的情况下，进入芬兰即意味着进入整个欧盟。自2015年12月中旬以来，已有约1700名难民进入芬兰。虽然2016年3月26日芬兰与俄罗斯领导人达成协议，将共同关闭北极边界，以阻止难民流入欧盟，但谁知道难民又会开辟出什么新的路线，这种“东方不亮西方亮、黑了南边有北边”的灵活精神，令欧盟决策层大为头疼，防不胜防，疲于奔命地围追堵截。

第三波压力，来自于民众将恐怖主义与移民问题紧密挂钩的倾向。布鲁塞尔恐怖袭击发生之后，疑欧主义和民粹主义的大众情绪再度蹿升，英国脱欧的阴影更加沉重。就在上周，强烈主张脱欧的英国独立党主席奈杰尔·法拉奇就放出话来，认为在涌入欧洲的移民和难民中存在着“第五纵队”，甚至宣称，允许欧盟内部人员自由流动的申根体系，实际上“也是促使卡拉什尼科夫冲锋枪自由流动”的体系。随着英国脱欧公投的临近，移民与难民问题日益凸显，成为与公投密切相关的重要议题。英国和布鲁塞尔多家媒体的报道表明，许多英国人已将脱欧公投视作关于移民与难民问题的公投。著名的民意调查机构“ORB国际”向普通英国人发问，询问他们为何想要参与脱欧公投时，最普遍的回答就是，要通过公投“确保英国的边界和移民活动得到控制”。

三方面应对措施

面对难民潮带来的三重新压力，欧盟不得不采取一系列新的措施，以紧急应对。其实，欧盟也难以拿出什么立竿见影、行之有效的新办法，只能连续不停对内开会、对外开展穿梭外交，接二连三地出台新文件、作出新决定。欧盟的应对措施，概括起来包括三方面。

首先是使用“硬”的一手，将尚未进入的难民堵截在门外。2015年底，欧盟委员会提议建立欧盟海岸与边境警卫队，对欧盟成员国的边境管理进行干预。虽然存在激烈的争议，但欧盟理事会对此项提议颇感兴趣，表示愿意进一步商议。2016年2月18日欧盟理事会作出决定，在欧盟边境署和北约之间开展合作，借助北约的力量加强对希腊海域的巡逻。3月18日以来，在欧盟边境署的协调下，各成员国派出了396名警官和一些边检人员，协助希腊堵截和遣返非法入境的难民。同时欧盟边境署在地中海上的巡逻活动的频率进一步增加。欧盟还加强了对欧洲警察署的情报中心的建设。

其次是运用“软”的一手，提供更多的援助，以安抚和稳定已在境内安顿下来的难民。2015年底，欧盟追加了17亿欧元的预算资金用于援助难民。旨在救援叙利亚和非洲的欧盟信托基金也增加了资金预算。2016年2月以来，欧盟强化了与联合国难民署的合作，以协调人道主义援助的物资补给与发放的事项。2016年3月15日，欧盟理事会出台了一项新的规定，建立紧急支持机制，向成员国提供紧急拨款和其他形式的财政援助，使成员国通过政府采购等形式调集资源，向难民提供帮助。同时，欧盟还推动成员国开启了“欧盟民事保护机制”，向各成员国境内的难民提供成片住所和医疗服务。

再次是动用“软硬兼施”的一手，即不断开展外交斡旋，以稳定叙利亚及其周边地区的形势。欧盟对土耳其尤其寄予强烈期望。2016年3月8日，欧盟成员国政府首脑与土耳其举行会谈。土耳其答应接收从希腊遣返的叙利亚等国难民，帮助稳定叙利亚边境的形势，并支持北约在爱琴海地区的巡逻行动。作为回报，欧盟不仅向土耳其提供30亿欧元的资金，而且承诺将重启土耳其加入欧盟的谈判，条件相当优厚。同时，欧盟对外行动署还加强了对中东地区其他国家的外交活动。

难民潮的深层根源

欧盟的应对措施看似全面，但考虑到欧盟臃肿庞杂的组织架构和繁冗迟缓的运作程序，这些新政策何时能发挥作用，仍是未知数。

实际上，难民潮的出现，是地缘政治的传统格局与冷战结束以来地区间的发展失衡交互作用的产物。

一方面，美国地理学家科恩（Saul Bernard Cohen）早在1950年代就指出，从巴尔干半岛沿地中海东岸的中东直至中亚的地区，是亚欧大陆的“破碎地带”，不同的地缘政治板块在此碰撞，使其必然成为动荡与变乱的源头。回顾过去，欧洲历次大规模人口迁徙的浪潮，从西罗马帝国解体时蛮族的入侵，到十字军东征和蒙古帝国西征带来的商路的开拓和劳动力的迁徙，其流动的路线，与现在难民潮的路线惊人地相似。每当亚欧大陆的地缘政治格局出现深刻变化，“破碎地带”必然出现震荡并进而影响欧洲。

另一方面，自冷战结束以来，欧盟抓住了冷战后的世界经济全球化的新机遇，发展成为世界上一体化程度最高的区域，已具备某种超越民族国家的“后现代”特征。而与欧洲隔海相望的北非中东地区，却被冷战后疾驰而过的经济全球化的列车甩在后面，至今仍保留着“前工业化”时代的特征。两者彼此邻近，却又存在如此巨大的反差，才引起难民们的无限向往。

总之，欧盟现在的应对措施，并非万全之策，若要真正解决难民危机，需要制定和实施长远而系统的政策架构，建设地区间合作机制，促使周边地区实现持久的经济发展与社会进步。否则，难民潮将难以彻底平息。

（本文载《上海观察》网站 题图来源：新华社 本文作者为上海外国语大学欧盟研究中心副教授。）