本文刊载于《中国社会科学报》2016年6月2日第2版。

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复合型智库体系影响欧盟决策

     美国宾夕法尼亚大学于2016年2月初发布的2015年度全球智库年度排名报告（Global Go To Think Tank Index Report）显示，2015年在全球各区域中，整个欧洲的智库总数为1770家，仅次于北美1931家的智库总数，排在全球第二位，占2015年全球智库总数的四分之一还要多。该报告还显示，2015年全球智库数量最多的25个国家中，不包括俄罗斯，欧洲国家就占了10个，欧盟成员国占了9个。由此可见欧洲智库在全球智库体系中的重要位置。

　　“双层四方”的总体格局

　　由于欧洲存在带有“超国家”色彩的欧盟，因而与世界其他区域的智库不同的是，欧洲的智库体系已经形成“双层四方”的复合型格局，即欧盟层面和欧盟成员国层面的智库，与欧盟决策机构和欧盟成员国决策层分别展开互动。一方面，欧盟各成员国自身拥有一批植根于本国学术传统和政治体系的智库，一般设立于该国的首都或经济中心，积极参与该国国内经济、社会、政治和外交决策的政策辩论与决策咨询，同时也对欧盟决策形成一定的影响。另一方面，由于欧盟对整个欧洲发挥着深刻的影响，因而有些智库关注欧盟层面的事务，包括欧洲的地区一体化进程和欧盟的对外政策与安全战略等，而不专注于某个特定欧洲国家的事务，这些智库就成为欧盟层面的智库，一般设立于欧盟总部所在地布鲁塞尔。根据统计，从欧洲煤钢联营体系建立至20世纪70年代末，只出现了5家欧盟层面的智库，20世纪80年代也只新增了10家；但在20世纪90年代的10年间，在欧洲地区一体化加速的背景下，伴随着欧洲统一大市场和欧元区的确立，有24家欧盟层面的智库出现，数量是此前40年总和的1.6倍；2000年以后其发展趋缓，2000年至2004年只新增了6家。可见，欧盟层面智库的发展与欧洲地区一体化的进程，在速度和节奏上是连为一体的。

　　类型多样 各司其职

　　由于当前国际形势瞬息万变，信息流通的速度不断提升，决策者对咨询服务的要求可谓千变万化，再加上欧洲汇集了多元化的文化传统、多层面的经济体系和多向度的政治制度架构，因而欧洲智库显得尤为复杂多样。笔者认为，可以按照“专门性”和“倾向性”两个维度，将当前的欧洲智库分为四种类型。“专门性”指智库对其研究对象与领域的细分程度，智库若执着于特定区域与国别的研究，或诸如外交政策、对外经济政策等特定议题领域，则可认为其“专门性”强，反之则可认为其具有较强的综合性。“倾向性”包括两点，一点是指智库在接受资助和运作日常研究活动时是否具有独立性，若其受资助的渠道单一，明显受到某些机构团体的支配，则被视为不独立；另一点就是，智库在政策辩论和决策咨询中所发表的见解和研究成果，是否具有明确的价值判断。

　　根据这两个维度，当前的欧洲智库可分为以下四种类型：首先，是“专门性”较强、“倾向性”较弱的智库，如布鲁塞尔智库中专门研究欧洲经济状况和欧盟经济决策的比利时“布勒哲尔国际经济研究所”（Bruegel）、专门研究亚洲问题的“欧盟—亚洲中心”（EU-Asia Center）等，又如英国专门研究安全战略和防务问题的“伦敦国际战略研究所”（IISS）。这一类智库往往“小而精、专而深”，具有较强的学术色彩，对欧盟决策特定领域的议程设置发挥着难以替代的作用。其次，是“专门性”和“倾向性”都较强的智库，此类智库往往是兼有较强研究功能的社会组织，如各类非政府组织、带有信息搜集和形势分析功能的利益集团及各类政见社团、游说集团等。此类智库学术色彩少，政治游说的色彩浓厚，往往积极参加具有强烈争议性的公开政策辩论。再次，是“专门性”较弱、“倾向性”较强的智库，主要是德国和荷兰的政党基金会、英国的政党研究所。此类智库具有较明确的政党背景和意识形态立场，对欧盟决策的影响力较弱。最后，是“专门性”和“倾向性”都较弱的智库，此类智库一般是综合性较强、学术水平较高的外交政策研究所，如欧盟层面的“欧洲政策研究中心”（CEPS）、“欧洲政策中心”（EPC）、“欧洲对外关系委员会”（ECFR）等，英国的“皇家国际事务研究所”（The Royal Institute of International Affairs），德国的“国际与安全事务研究所”（SWP）等。由于外交政策具有高度的专业性、复合性和时效性，而欧盟受制于臃肿的组织架构和繁冗的运作程序，很难及时掌握外交决策所需的专业知识和准确信息，因而对此类欧洲智库的“外脑”作用较为依赖。

两条路径影响欧盟决策

　　欧盟是欧洲政治精英按照抽象的理念建构起来的超国家组织，并非典型的民族国家的代议民主制架构，其决策结构与进程并不如成员国政府那样层级分明，路线清晰，而是显得较为繁复。为保证决策具备充分的民意基础，欧盟建立起“多层治理”架构，其决策体系包括多种类型的参与决策的行为体，形成了一个“决策共同体”（Policy Community），智库是其中重要组成部分。这个共同体包括三个部分：一端是作为欧盟执政精英体系的“三驾马车”，即维系欧盟日常行政运作和掌握最终决策的欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会；另一端则是欧洲基层社会，包括各类利益集团和社会团体；居于两端之间的是政党、压力集团和智库等机构。换言之，欧洲智库能够在两端之间发挥沟通渠道的作用，传递诉求、信息与资源，使社会各界的利益诉求和政策偏好得到充分的表达，并使与决策相关的信息和资源得到充分的调动和集中，进而使决策活动得以有序推进。因而研究欧盟决策和欧洲政治的学者往往将欧洲智库视作一种特殊类型的压力集团。

　　一般而言，欧洲智库可通过两条路径影响欧盟决策：“成员国路径”和“布鲁塞尔路径”。“成员国路径”是指，欧盟成员国层面的智库可借助特定渠道，尤其是“旋转门”机制，将自己的利益诉求和政策偏好传递至政府决策层，从而影响成员国政府在参加欧盟理事会或部长理事会的多边政府间会谈时的立场、态度与行为模式。例如，研究显示，英国“皇家国际事务研究所”涉及对华政策研究的专家中，从英国国会、外交部和财政部三个部门卸任的前官员占到专家总数的56.4%，而德国“国际与安全事务研究所”也有类似的情况。这意味着此类智库能够对所在国的外交决策层发挥直接的影响，进而间接地影响欧盟决策。但布鲁塞尔的欧盟层面智库大多难以使用这条路径。“布鲁塞尔路径”是指在布鲁塞尔向欧盟决策机构直接施加影响力。欧盟层面的智库因其一般就设在布鲁塞尔，走这条路径可谓轻车熟路，像“欧洲政策中心”的办公地点与欧盟委员会的总部大楼只隔一条马路，与欧盟理事会和欧盟对外行动署只隔了一个舒曼广场，与欧盟决策官员进行任何形式的沟通，走几步路即可。欧盟成员国的智库没有这一地利之便，但像英国“皇家国际事务研究所”和德国“国际与安全事务研究所”等智库，在布鲁塞尔设立了办公室，积极参加全欧洲层面的智库协作网络，借助欧盟机构的各类公众咨询与社会对话机制对其决策施加影响。

　　总之，在“双层四方”的欧洲智库体系中，不同层面和不同类型的智库，其运作方式和研究重心显得各有特色。布鲁塞尔的欧盟层面智库普遍规模较小，对欧洲地区一体化问题投入的资源最多、研究团队最大，而在欧盟对外关系和区域国别研究方面，则尚未充分开发其潜力。英国智库具有较强的竞争性和灵活性，追求研究的实用性和时效性，与媒体联系的密切程度不亚于对政治决策层的联系，而且其资助渠道较为多样，官方体系和非官方体系的资源支持占据了同样重要的位置。而德国等欧洲大陆国家的智库显得更加稳定，与学术界的联系最为频繁和密切，更强调研究的学理性，更注重开展长线的基础性研究。总体而言，欧洲智库在欧盟决策的议程设置等环节都发挥着重要的影响。

    　（作者系上海外国语大学欧盟研究中心专职研究员、上海欧洲学会理事）